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トピックス　2007.2.28

銀行における独占禁止法とコンプライアンス

金融インダストリーグループ金融法学会会員、日本証券アナリスト協会検定会員　老田さゆり

はじめに
「コンプライアンス経営」とは、経営陣がコンプライアンスを意識した経営を行うという意味で、内閣府国民生活局に設置されたコンプライアンス研究会による平成13年9月の報告書「自主行動基準作成の推進とコンプライアンス経営」において提唱された概念である。現在では、会社法や金融商品取引法の成立により、企業財務の適正さの確保等も含めた内部統制の仕組の一環をなすものとしても位置づけられているものである *1。

*1	松本恒雄『Q&A公益通報者保護法解説』3頁（三省堂、第1刷、2006）、内閣府国民生活局消費者企画課「自主行動基準作成の推進とコンプライアンス経営」NBL723号49頁（2001）。

銀行においては、近時のコンプライアンス経営の課題の一つとして、私的独占の禁止及び公正取引の確保に関する法律（以下、「独禁法」という）の遵守態勢の整備があげられる。規制緩和による金融機関の業態区分の緩和及び業務範囲の拡大により、独禁法（特例法を含む）の適用に留意しなければならない場面が増えていることが背景にある *2。

*2	地域金融機関及び大手銀行の独禁法違反の排除勧告（平成16年6月、平成17年3月）、大手銀行の景品表示法違反の警告（平成18年8月）などは記憶に新しい。

本稿では、改正独禁法（平成18年1月施行）及び改正銀行法（平成18年4月施行）を中心に関連する主要な指針や手引き等の概要を整理し、独禁法を巡るコンプライアンスに関する議論の動向を説明する。なお、本稿において、意見にわたる部分は筆者の個人的見解であり、また、すべての論点を網羅するものではない。また、本稿は、一般的な情報であり、法的助言の提供を目的とするものではないことをお断りしておく。

1．銀行に適用される独禁法制の概観
独禁法は、公正かつ自由な競争の促進を目的として、「私的独占の禁止」（独禁法3条）、「不当な取引制限（カルテルなど）の禁止」（同3条）、「不公正な取引方法（優越的地位の濫用など）の禁止」（同19条）等を規定し、事業者・違反行為者・法人代表者・事業者団体等に適用されるものである。前記改正独禁法では、課徴金制度の改正、公正取引委員会の犯則調査権限の導入及び審判手続きの改正等により、抑止力と執行力の強化が図られている *3。

*3	改正独禁法については、改正独禁法附則13条に基づき、措置体系や制度の在り方等を検討するために平成17年7月から内閣官房長官の私的懇談会として、独占禁止法基本問題懇談会が開催され、継続して検討が進められている。

ところで、銀行代理店制度を導入した前記改正銀行法では、「顧客に対し虚偽のことを告げる行為」、「顧客に対し不確実な事項について断定的判断を提供し又は確実であると誤認させるおそれのあることを告げる行為」、「顧客に対し銀行としての取引上の優越的地位を不当に利用して取引の条件又は実施について不利益を与える行為」等を、新たに禁止行為として規定している（銀行法13条の3、同施行規則14条の11の3）。したがって、当該禁止行為を行った場合は、独禁法違反と銀行法違反の双方に問われる可能性がある。

なお、金融庁では、平成18年1月5日及び平成18年6月22日と2度にわたり、金融機関に対し、優越的地位の濫用防止のための「取引等の適切性確保への取組」の徹底要請を発出している。各金融機関が既に同要請に係る対応を行っていることを前提として、定例検査における重点的検証、利用者相談室等に寄せられた情報等を踏まえた監督上の対応を行う旨が明確に示されている。

独禁法の特例法の一つに、不当景品類及び不当表示防止法（以下、「景品表示法」という）がある。景品表示法は、前記独禁法の禁止行為である「不公正な取引方法」に関し、独禁法2条第9項に基づく公正取引委員会告示（昭和57年公正取引委員会告示第15号）において指定された不公正な取引方法の行為類型のうち、同告示の第8項（ぎまん的顧客誘引 *4）及び第9項（不当な利益による顧客誘引 *5）を具体化したものである *6。景品表示法4条第1項では、不当表示として禁止される表示として、「優良誤認表示」、「有利誤認表示」、「不当表示やおとり公告に関する表示」等を規定している。なお、同条第2項においては、「優良誤認表示」の疑いがある場合、公正取引委員会は事業者に対し表示の裏付となる合理的な根拠を示す資料の提出を求めることができ、事業者から当該資料の提出がないときは、当該表示は優良誤認とみなす旨を規定しているので注意が必要である。

*4

*5

*6

自己の供給する商品又は役務の内容又は取引条件その他これらの取引に関する事項について、実際のもの又は競争者に係るものよりも著しく優良又は有利であると顧客に誤認させることにより、競争者の顧客を自己と取引するように不当に誘引すること。

正常な商慣習に照らして不当な利益をもって、競争者の顧客を自己と取引するように誘引すること。

香城尚子「景品表示法上問題となる表示と金融実務における留意点－銀行に対する警告事件（有利誤認）を中心に－」金法1785号28－29頁（2006）。

前記の法令のほかに、主務官庁から発出された各種指針や運用基準等がある。公正取引委員会の「金融機関の業態区分の緩和及び業務範囲の拡大に伴う不公正な取引方法について」（平成16年12月1日）では、金融機関の業態区分の緩和に伴って問題となる行為について、（1）取引の強制等、（2）競争者との取引の制限、（3）不当な顧客誘引に分類し、それぞれ業態別子会社方式及び持株会社方式について列挙している。また、金融機関の業務範囲の拡大に伴って問題となる行為については、（1）証券仲介業務に関し問題となる行為、（2）保険募集業務に関し問題となる行為、（3）投資信託等の販売業務に関し問題となる行為を列挙している。

また、金融庁の「主要行向けの総合的な監督指針」（平成19年1月）、「中小・地域金融機関向けの総合的な監督指針」（平成19年1月）及び「金融コングロマリット監督指針」（平成18年8月）では、（1）増資、（2）業務の適切性等、（3）利用者保護のための情報提供・相談機能等、（4）その他付随業務の取扱い、等において独禁法が禁止している不公正な取引方法（優越的地位の濫用等）の発生を防止する態勢が整備されているかを監督上の着眼点として挙げている。

なお、公正取引委員会では、平成18年6月21日に「金融機関と企業との取引慣行に関する調査報告書」を公表し、金融機関と借り手企業との取引においては依然として独禁法上の問題が生じやすい状況があること、業界全体でのガイドライン等の周知徹底やチェック体制強化等のコンプライアンスの実効性確保が求められること、を指摘している *7。前記の金融庁の2度目の徹底要請の発出はこれを契機としたものである。

*7	融資に関連した金融機関からの各種の要請に対して借り手企業の30.3％が断りにくく感じており、意思に反して要請に応じた借り手企業の59.8％が次回の融資が困難になることを恐れて要請に応じている。また、金融機関においては、2割以上がガイドラインを知らず、4割以上が知っているにもかかわらず何も取組を行っていない、という調査結果が示されている。

最後に、事業者団体の定める自主ルールを概観する。景品表示法12条では、事業者団体に景品類又は表示に関する事項について、公正取引委員会の認定を受けて、不当な顧客の誘引を防止し、公正な競争を確保するための規約等を設定することができる旨を規定している。これに基づき、全国銀行公正取引協議会では、表示の基本、必要な表示事項、特定用語の使用基準等を定めた「銀行業における表示に関する公正競争規約」（平成18年2月15日改正） *8 や「銀行業における景品類の提供の制限に関する公正競争規約」（平成8年6月3日改正）を公表し、会員に対し発出している。なお、平成18年9月15日には、有利誤認表示に対する警告、公正取引委員会及び金融庁からの改善要望を踏まえ、住宅ローンの表示に関し「広告表示への取組みについて」を公表し会員に対し発出している。

*8	改正のポイントについては、小林健一『「銀行業における表示に関する公正競争規約」の概要』金法1789号11頁以下（2006）参照。

また、全国銀行協会では、前記独禁法及び銀行法の改正、金融派生商品に係る不公正取引（優越的地位の濫用）に対する排除勧告等を踏まえ、「銀行の公正取引に関する手引き（三訂版）」（平成18年6月20日改正）を公表し会員に対し発出している。独禁法の概要のほか、独禁法のコンプライアンス・プログラム作りの指針 *9 及び独禁法に関する行動指針を取り纏めており、前記「主要行向けの総合的な監督指針」（平成19年1月）及び「中小・地域金融機関向けの総合的な監督指針」（平成19年1月）の内容を踏まえ、コンプライアンス・プログラムに、（1）顧客に対する十分な説明を行う体制の確立、（2）苦情等の汲み上げ・分析・評価・業務改善を行う枠組みの構築等を含めることや、平成18年4月より施行された公益通報者保護法 *10 を受けた内部通報制度の意義等を盛り込んでいる。また、貸出、預金、証券等の各業務別に、独禁法上問題となる行為・取引のポイントを「概要」として示し、それぞれの内容について「解説」をした上で、具体的に「問題となる事例」・「問題とならない事例」を掲載し、より実務的なものにしている *11。

*9

*10

*11

独禁法の分野における最初に作成されたコンプライアンス・プログラムの手引きは、公正取引委員会の外郭団体である公正取引協会から平成3年に公表された「独占禁止法コンプライアンス・プログラムの手引き」である（現在は平成13年2月改正版）。

公益通報者保護法には、通報対象事実として、独禁法及び景品表示法違反が含まれている（公益通報者保護法2条第3項1号、公益通報者保護法別表第8号の法律を定める政令20号、189号）。

全国銀行協会「銀行の公正取引に関する手引き（三訂版）」（平成18年6月20日改正）、西村寿一『「銀行の公正取引に関する手引き」の改訂』金法1782号28－33頁（2006）。

2．独禁法を巡るコンプライアンスの動向
改正独禁法では、課徴金制度の改正が導入されている。これは、カルテル・入札談合行為が密室における違反行為であり真相解明が難しく、他方で、法令遵守のもとに企業がこれら違反行為から自発的に離脱しようとするインセンティブを付与する仕組が必要であるという認識によるものである *12。具体的には、課徴金の算定率を違反行為防止に必要な水準まで引き上げ（独禁法7条の2第1項）、違反行為を繰り返す事業者には割増率を適用する（同7条の2第6項）。その一方で、公正取引委員会の調査開始前に短期間で違反行為をやめた事業者に対し軽減率を適用し（同7条の2第5項）、自ら単独で公正取引委員会に違反事実を報告し資料の提出を行った事業者（原則1番目から3番目までの事業者）には課徴金額を減免する（同7条の2第7項乃至第9項）。こうした仕組は、国際的にも整合的で、企業のコンプライアンスの後押しとしても寄与が大きいと考えられている。コンプライアンスを徹底していると称しても、結果として重大な違反行為を見逃している事業者は、本当の意味でのコンプライアンスを行っているとはいえないことになる。

*12	諏訪園貞明『平成17年改正独占禁止法－新しい課徴金制度と審判・犯則調査制度の逐条解説』5頁（商事法務、初版、2005）。なお、改正独禁法での課徴金対象行為は、不当な取引制限及び対価等に係る支配型私的独占である（独禁法7条の2第1項、第2項）。また、違反行為にかかる課徴金の額が100万円以下の場合は、課徴金は課されない（同7条の2第1項但書）。

また、近年の公正取引委員会による違反事件における排除措置においては、事業者のコンプライアンスと措置の有効性を向上させるために、コンプライアンスの整備を図らせる命令をするものが多くなってきている。これは、排除措置命令を講じるにあたって、事業者においてコンプライアンスがいかに整備されているか実態を把握し、それを踏まえた排除措置を検討することが必要になっていると考えられているものである *13。

*13	公正取引委員会「企業におけるコンプライアンス体制について－独占禁止法を中心とした整備状況と課題－」（平成18年5月）。平成15年度～17年度の3年間合計（排除措置79件）で、コンプライアンスの取組を命じた排除措置の内訳は、（1）従業員に周知徹底（53.2％）、（2）独禁法の研修（41.8％）、（3）定期的な監査（41.8％）、（4）独禁法の行動指針（10.1％）、（5）処分規定の整備（2.5％）、（6）通報制度の設置（2.5％）、（7）違反者の配置転換（2.5％）となっている。

ところで、内閣官房長官の私的懇談会である独占禁止法基本問題懇談会第19回会合（平成18年11月9日開催）では、課徴金を含む違反行為に対する金銭的不利益処分全体の議論として、違反金の算定要素として、売上高、算定率、違反金の算定期間、繰り返しの違反、調査協力、違反行為の主導者・追随者に対する加算減・上限額の設定等とともに、企業において法令遵守の取組が行われていたことを考慮するべきかを検討している（表1参照）。平成19年6月の最終報告までには、新たな違反金制度や課徴金対象行為の不公正な取引方法への拡大も併せて、独禁法におけるコンプライアンスの取扱いにかかる今後の法制を占う方向性が導出されるものと思われる。

表1　法令遵守の取組が行われたことを違反金の算定において考慮すべきか

肯定的な意見

否定的な意見

・	企業における取り組みの充実・活性化、違反行為の減少につながる。
・	形式的に取り組みを行っていただけで考慮するのではなく、法令遵守の取組が実効的に行われていたにもかかわらず従業員が独断で違反行為を行ったような場合に限ればよい。

・	違反行為が起こるのは取り組みが機能していないからである。
・	法令遵守に真に取り組んでいた企業と、形式だけ取り組んでいた企業を一律に扱うのは不公平。
・	課徴金軽減目的の形式的な導入を助長するおそれがある。諸外国においても、コンプライアンス規則を置いていたこと自体では減額事由とされていない。

・	減額基準を事前に定めれば実効的な法執行に支障はない。

・	法令遵守の取り組みが適切だったかどうかを実質的に判定するのは困難であり、迅速な法執行を阻害する。

・	減額要素ではなく課徴金減免制度の適用に当たって、法令遵守の取り組みを進めることを条件とすべき。

・	政策的な誘導手段として、今後の法令遵守の取り組みを約束した事業者については、違反金を減額するが、一定期間以内に違反行為があった場合には、その際の違反金を大幅に増額することとしてはどうか。

・	法令遵守は企業として当然に留意すべきことであり、将来に向けた約束であっても、減額の理由とすることは適当ではない。
・	現行の課徴金では繰り返し違反に対する割り増しが設けられており、この割り増しに上乗せした増額でないと意味がない。

（出所：内閣府独占禁止法基本問題懇談会　第19回会合資料）

こうした議論は、新たな時代の制裁制度やコンプライアンス・プログラムを模索する動きが背後にあることを示している。啓蒙的・予防的なコンプライアンスから、違反行為の発見と発見時の適切な対応に軸をおいた実践的なコンプライアンスの整備が求められるようになってきているといえる。しかも、独禁法のコンプライアンスの整備の在り方に関する議論は、取締役の内部統制システム構築義務を巡る責任問題に直結することになる。コンプライアンスの整備を尽くしていたと主張しても違反行為が起きたことが事実であれば結果責任として、また、社内調査の結果違反行為が判明したにも関わらず課徴金減免制度を利用しなかったり、遅れて利用した結果として減免措置を受けられなかったりすると、会社法上の善管注意義務違反・忠実義務違反を問われる可能性がある *14。

*14	志田至朗「改正独占禁止法と企業のコンプライアンス（上）」公取662号44－45頁（2005）。

3．銀行における独禁法のコンプライアンス
公正取引委員会の前記「金融機関と企業との取引慣行に関する調査報告書」（平成18年6月21日）は、平成13年7月に実施された調査のフォローアップに当たり、融資先企業に対する不公正取引の観点からのアンケート結果を取り纏め、銀行の業務上の行為に対する公正取引委員会の独禁法上の考え方を示したものである。本報告書によれば、（1）融資に関する不利益な取引条件の設定・変更（決算時期での短期借入の要請、銀行の業績不振を理由にした金利アップや返済の前倒しなど）、（2）自己の提供する金融商品・サービスの購入要請（必要でない預金口座開設、クレジットカードの作成など）、（3）関連会社等との取引の強要（火災保険の販売、経済研究所の会員要請など）、（4）競争者との取引制限（銀行間借入シェアの偏向に対し他行借入をしない旨の要請など）、（5）借り手企業の事業活動への関与（銀行も保有する他企業株式を譲渡しない旨の要請など）、については、独禁法上問題となる行為であると注意喚起している。なお、銀行は、業態区分の緩和・業務範囲の拡大、グローバル化、IT化等により、その機能や役割において今後も新たな融合分野が生み出されてくる可能性が高い。したがって、既存分野のみならず新たな分野の業務にも注意を払い、独禁法のコンプライアンスを整備する必要がある。

銀行における独禁法のコンプライアンスの取組として、本報告書では、コンプライアンスのための基本的情報の周知徹底とともに、コンプライアンスの実効性の確保として、（1）経営トップ自らによる企業コンプライアンスの重要性を、明確に、繰り返し、社内外に発信すること、（2）監査（モニタリング）が有効に機能する体制を構築すること、（3）社員の倫理あるいは法令遵守意識の向上により、自発的に法令が守られるようにすること、（4）効果的な内部統制システムを確立すること、（5）法令に違反する行為が発見された場合の対応については、事前に方針を決定しておくとともに、経営トップに速やかに伝達され、判断されること、を挙げている。特に、独禁法は、その規範が抽象的であることが特徴であり、当該行為が問題となるか否かの判断が難しい分野である *15。公正取引委員会や法務部門への事前相談、コンプライアンス・ホットラインへの事前／事後通報、顧客等の苦情等の報告／レビュー、定期的な監査、全社的な調査協力、迅速な問題行為中止の決定等、問題行為の発見とこれを中止する確率を高める工夫を施すことがポイントとなる。

*15	越知保見「金融実務と独占禁止法コンプライアンス」銀法668号4頁以下（2006）参照。

現行の独禁法上の違反行為に対する措置には、行政上の措置（排除措置命令（独禁法7条）、課徴金納付命令（同7条の2））、刑事処分（同89条等）、不公正な取引方法に関する民事差止請求（同24条）、違反行為の被害者による無過失損害賠償請求（同25条）等があるが、今後は、金銭的不利益処分の対象範囲や加算減の算定要素における考慮の拡大が考えられる。しかも、銀行においては、これら以外に、株主代表訴訟、刑事告発、金融庁による処分、レピュテーションの低下、市場によるサンクション等のリスクも射程に入れておかなければならない。前記の独禁法上のコンプライアンスの取扱を巡る議論の動向も見据え、新たな時代のコンプライアンス・プログラムを意識し、実効的なリスク・マネジメントを実践していくことが必要である。

最後に、独禁法を含め、近年の新法や改正法の特徴として、企業に自主的な取組を促す仕組が内包されていることに留意しておかなければならない。銀行は、新しい時代の課題として、これらの仕組を総合的に活用し、それぞれの実態を反映した実効的なコンプライアンス経営に努めることが要請されていることを肝に銘じておかなければならない。

以上

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